Por Ignacio Arnaiz.
1) Análisis y diagnóstico La organización competencial de las administraciones públicas está basada en la distribución del trabajo mediante dos estrategias tan viejas como el mismo ser humano, y que se utilizan en todos nuestros ámbitos de actividad, desde el hogar hasta el gobierno de la nación: La especialización: la responsabilidad se distribuye por sectores: ministerios, concejalías, direcciones generales, secciones, negociados… Formando una estructura que encapsula progresivamente la responsabilidad. El reparto espacial: el territorio se fragmenta en regiones, provincias, comarcas, municipios, distritos, barrios… También es una estrategia natural, que permite que cada nivel incremente su detalle y precisión de control a costa de reducir su ámbito de actuación. Esta distribución funciona estupendamente mientras no se produzcan dos graves problemas: La patrimonialización: la naturaleza humana tiene un sentido muy arraigado de la propiedad, distingue muy bien lo propio de lo ajeno, pero también tiende a considerar propio lo que debería ser ajeno o al menos común. Este problema lastra gravemente a las organizaciones: cierra los flujos de información, genera duplicidades de información descoordinada, desequilibra el reparto de responsabilidad… La fragmentación de la autoridad: las organizaciones funcionan bien cuando una única autoridad difunde su poder por toda la estructura, de forma que todos sus miembros asumen que al final deben rendir cuentas a esa autoridad. En caso contrario toda las estructura se desequilibra, la mano izquierda no sabe lo que hace la mano derecha y la ineficacia se instala sin remedio. Pues bien la administración pública española es el fruto de ambas enfermedades: la patrimonialización es la norma general de comportamiento y hay una administración con tres cabezas: la nacional, la regional y la local. Cada una elegida democráticamente en momentos distintos, con períodos legislativos diferentes, con programas y objetivos distintos o incluso contrapuestos, sujetos al fin de la lucha política. No consigo imaginar una empresa que intente funcionar con esos principios, bueno si, ahí está: nuestra administración pública. Es gracioso que por eso cuando una administración pública quiere ser eficiente lo que hace es ¡crear una empresa privada!. Es decir tenemos asumido, interiorizado como se dice ahora, que la administración pública, en su conjunto, sacrifica la eficiencia para conseguir un reparto democrático del poder en cada nivel competencial. 2) La tecnología como terapia paliativa No hay ningún remedio, ni podemos cambiar a las personas, ni podemos volver a una administración centralista y napoleónica. Tampoco me atrevo a discutir sobre otros muchos aspectos que pueden paliar esa situación como la profesionalización de los funcionarios, la racionalización de los procedimientos, la mejora de los problemas derivados de las oposiciones y los cargos vitalicios como la productividad y dedicación, en fin todos esos aspectos que son objeto permanente de chanza y crítica por todos los que no somos funcionarios públicos. Únicamente tengo algunos comentarios que pueden ayudar sobre como la tecnología puede suponer un cambio sustancial en la administración pública, como debería ser su implantación y que efectos puede llegar a producir. La modernización tecnológica de la administración pública local ha tenido tres fases: Años noventa: los programas de modernización, lanzados desde el ámbito regional o local, empiezan a distribuir ordenadores personales e impresoras entre los ayuntamientos. En algunos casos también distribuyen aplicaciones, aunque la mayoría acuden al mercado libre de software. Como resultado se provoca un enorme dispersión de sistemas, soluciones y grados de implantación tecnológica. Primera década del siglo: las administraciones regionales y diputaciones, emprenden campañas de racionalización del gasto y empiezan a distribuir software entre los ayuntamientos (contabilidad, catastro, expedientes…). Mientras éstos montan sus redes locales y contratan personal para administrar sus sistemas. Segunda década: las diputaciones provinciales empiezan a montar centros provinciales de datos, a ampliar los anchos de banda y a distribuir aplicaciones ASP por Internet, se montan los primeros ejemplos de cloud público. En este momento hay administraciones públicas que están en alguna de esas fases, normalmente los ayuntamientos muy pequeños o desconectados están en la primera fase, los medianos ya suelen tener un departamento de sistemas pero ven en el cloud una oportunidad para abaratar su factura, y los grandes, con casi tres décadas de informatización y con agencias o empresas públicas de informática han creado una gran infraestructura de servicios complicada de desmontar, atrapados en su gigantismo. Las diputaciones en cambio son más ágiles, primero porque todas tienen una dimensión parecida y segundo porque nunca han creado grandes estructuras informáticas propias por lo que pueden reorientar sus políticas de apoyo a los municipios sin muchas inercias. Además están en un momento en el que deben justificar su existencia y su papel de apoyo a los ayuntamientos es una baza fundamental para lograrlo. Además intentan reducir al máximo el conflicto político, postulándose como neutrales aunque naturalmente siempre hay un color predominante. Las administraciones regionales por otra parte están en competencia constante con los ayuntamientos, unas veces porque hay una lucha política y las más de las veces por problemas competenciales. Eso determina que la región, cuando se trata de competencias claramente locales, se inhiba por completo. En el mundo de la información esta situación supone que, aunque un convenio con el municipio les permitiría adquirir información de primera mano, eviten el trato local y la compren o busquen vías alternativas para adquirirla. Un despropósito completo. La extraña relación Local-Regional se puede trasladar sin cambios a la relación Región-Estado, otro despropósito, y también a la relación Estado-Unión europea, cuanto menos sepa la Unión de lo que pasa en cada Estado mejor, y lo que tenga que saber que pase bien filtrado no vaya a ser que perdamos autonomía o dinero. Pero por otra parte la tecnología ya está aquí, bien a la vista y disponible, sin excusas para evitarla. Aunque seguro que al estamento político le gustaría mantener el control férreo sobre los datos no pueden evitar vender a los ciudadanos un discurso de incremento de la eficacia basado en la modernización tecnológica, así que estamos en un momento de “nadar y guardar la ropa”. Sobre todo cuando ya se piensa en el cloud público europeo, la centralización empieza a ser un hecho, los servicios Web funcionan, las aplicaciones empiezan a estar distribuidas y los repositorios públicos de software y el Open Source revolucionan la forma en que la administración pública aborda su modernización tecnológica. Sirva como documento clave para comprender el alcance y el futuro de los servicios en cloud el documento publicado por INTECO (2012): Estudio sobre el cloud computing en el sector público en España. Desde su publicación ya han pasado tres años en los que sin duda el cloud ha avanzado en su implantación. Pero queda sin resolver ese punto fundamental de como se coordina el ambiente cloud con la distribución competencial, y si podrá realmente a ayudar a resolver la patrimonialización de datos y la distribución de la autoridad. 3) Un ejemplo: la información territorial Pongamos un ejemplo que conozco bien: la información territorial. Supongamos que el Estado español, por no decir la Unión Europea, montan una plataforma SaaS, es decir de distribución de Software como Servicio para gestionar la información territorial. Eso supone que toda la información territorial del ámbito estatal y las aplicaciones que sirven para su creación y explotación están centralizados en un único Data Center. Supongamos que ese sistema disponga de las siguientes características: 1) Distribución de objetos por tipo Distribuye el control de cada objeto territorial reproduciendo la distribución competencial actual de los Entes públicos: municipios, mancomunidades, diputaciones, cabildos, consejerías, ministerios, organismos supramunicipales… Por ejemplo el objeto “autopista nacional” (con sus correspondientes áreas de explanación, servidumbre, dominio o afección) es controlado por la DG de Carreteras del Ministerio de Fomento, el objeto “autopista autonómica” se controla por la DG de Carreteras de la Comunidad correspondiente, el objeto “Carretera provincial” por su Diputación y el objeto “Carretera local” por su municipio. Es decir sobre un mismo espacio geográfico coexisten distintos objetos, cada uno asignado al ente que tiene su competencia y que es el único habilitado para su definición, modificación y publicación. 2) Distribución competencial del espacio Distribuye el espacio reproduciendo el reparto actual. Por ejemplo un objeto de competencia municipal como una “parcela” o una “calle”, estará asignado a uno u otro municipio, en función del ámbito espacial donde se ubique. 3) Mensajería Dispone de funciones de notificación de eventos entre todos los actuantes, de forma que las alteraciones, o propuestas de alteración, de objetos que afecten a otros objetos que coexisten en su espacio se notifiquen, bien para el conocimiento sin mas alcance, o bien para su aprobación correspondiente. 4) Flujos de información Ascendentes: dispone de funciones de agregación que faciliten el que la información estadística o de seguimiento territorial necesaria en los niveles competenciales regionales o nacionales se actualice en todo momento a partir de las modificaciones de los objetos de los niveles locales o provinciales. Descendentes: dispone de funciones de difusión que determine los cambios necesarios de los objetos controlados en los niveles provinciales y locales por cambios emanados de los niveles regionales o nacionales: la construcción de una nueva autopista supondrá necesariamente la modificación del planeamiento local. 5) Funcionalidades Edición: creación y alteración de objetos territoriales (véase la entrada de Registro Urbano en este mismo blog) Delegación: permite delegar permisos en otras entidades, empresas públicas o privadas encargadas de su construcción, uso o mantenimiento. Explotación: permite extraer información en los formatos y estructuras precisos para que sirvan de entrada en sistemas desktop de análisis y tratamiento de datos. Publicación: aporta servicios de mapas y datos que sirvan para que cualquier cliente adecuadamente habilitado pueda acceder a las información. Para mí esta toda estrategia es ventajosa: Evita que la administración pública dilapide dinero y recursos humanos en montar sistemas de información geográfica redundantes, dispersos y normalmente mal gestionados. Asegura una información territorial actualizada y de mantenimiento colaborativo. Asegura un entorno de trabajo homogéneo en todas las entidades de forma que la capacitación de los recursos humanos para trabajar en una entidad les permite trabajar en otra sin curva de aprendizaje. Imaginaos que en cada sucursal de un banco se usasen programas distintos para idénticas funciones, pues eso pasa en los ayuntamientos de España!!! Permite que las mejoras tecnológicas y funcionales del software se distribuyan muy eficientemente entre todos los usuarios, si Google o Firefox mejoran su aplicación, todo el mundo percibe la mejora en pocas horas!!! Facilita mucho el flujo de datos entre las entidades, todos participan de un entorno común de datos. (El Consejo de Administración del banco no tiene que rogar a las sucursales que le den datos para consolidar su balance, porque eso pasa en España!!!) Determina una economía de escala brutal en el coste de adquisición, mejora y mantenimiento del sistema de información y garantiza la seguridad de los datos ante desastres, intrusiones o sabotaje. Evita que los cambios políticos en las entidades afecten a los datos, el alcalde no puede apagar los servidores ni el tesorero borrar los datos: asegura la limpieza y transparencia y dificulta la corrupción. 4) Ámbitos de acción Además de la información territorial hay otros ámbitos susceptibles de funcionar bajo el mismo paradigma: Control de expedientes: Es Publico (www.espublico.es) ya está demostrando que la gestión pública de expediente puede funcionar como SaaS. Recaudación Contabilidad y Tesorería Recursos Humanos Transparencia y Comunicación En realidad la pregunta es ¿que ámbito de la acción pública no podría funcionar bajo este paradigma?. Pues… Ninguno. 5) Implantación Realmente cuando te pones a pensarlo y ves la situación actual comprendes que todo lo dicho hasta ahora es mera utopía. Pero para eso están los blogs. Vale seamos positivos, ¿como se implanta? Cambio procedimental: determinar claramente el alcance de la distribución competencial mediante los instrumentos jurídicos apropiados como estatutos, ordenanzas, decretos o leyes. Es decir ejercer la autoridad. Reestructuración administrativa: cuando sea preciso para que los órganos existentes encargados de esas funciones se integren en el nuevo sistema, se extingan o se transformen. Capacitación: formar a los cuadros de cada entidad en el buen uso de sus competencias y montando un Centro de Apoyo administrativo, jurídico y tecnológico que ayude al proceso de cambio. Logística: definiendo una correcta hoja de ruta en el proceso de descentralización, marcando las fases, el despliegue geográfico, la carga inicial de datos, la migración desde sistemas heredados, la financiación necesaria y el reparto de responsabilidades. Control: centralizar no supone abandonar, es preciso que siga existiendo un cuadro de mandos que informe de cualquier desviación en el comportamiento del sistema y que permita a cada entidad reaccionar con presteza cuando las cosas no van como debieran.
Enrique Ruz Bentué 